贯彻执行《云南昭通大山包黑颈鹤国家级自然
保护区条例》推动生态文明建设
云南大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理局局长 钟兴耀 文/图
2008年9月25日，云南省第十一届人大常委会第五次会议审议通过了《云南昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》（以下简称《条例》。这是昭通市继《云南省昭通渔洞水库保护条例》之后，由省人大常委会制定的第二部条例，《条例》将于2009年1月1日起施行，这标志着大山包黑颈鹤的保护管理进入了一个新的历史阶段，从此步入了依法管理，建设生态文明的新阶段。随着《条例》的深入贯彻实施，大山包国家级自然保护区黑颈鹤和“国际重要湿地”将得到更加有效的保护，大山包生态旅游资源将得到更加科学合理的开发利用，这对建设生态昭阳、和谐昭阳，推动昭阳经济社会又好又快发展，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
环境保护与发展是当今世界关注的热点，是一个全球性的问题，野生动植物及自然保护区保护的好坏，是衡量一个国家文明与进步的标志，关系到一个地区的形象和声誉。大山包黑颈鹤国家级自然保护区是云南仅有的四个“国际重要湿地”之一，在我国湿地自然保护区中具有重要地位，目前，保护区生态环境十分脆弱，经济社会发展相对滞后，面临加快发展和加强保护的双重压力。在云南省十一届人大一次会议上，昭通代表团21名代表提出了《关于请求云南省人大常委会制定＜云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例＞的议案》，得到云南省人大常委会的高度重视，采纳了代表议案，并列为2008年的立法工作计划，由云南省十一届人大常委会环境资源工作委员会和法制工作委员会共同完成，经过紧张的工作，按照立法程序，在2008年9月25日召开的云南省十一届人大常委会第五次会议上，委员们审议并通过了《云南昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》，本文拟就《条例》的贯彻执行谈一点学习体会。
一、制定《条例》的基本情况
为有效保护好黑颈鹤这一珍稀鸟类及其赖以生存的湿地环境，2008年4月29日，云南省人大常委会副主任李春林带领省人大常委会立法调研组，到大山包保护区进行立法调研，并与昭通市、昭阳区党委、人大、政府及议案领衔人进行座谈，听取立法意见和建议。6月4日至5日，省人大常委会环境与资源保护工作委员会赵祖莹副主任一行前往贵州省毕节地区威宁县，向草海国家级自然保护区学习借鉴保护湿地、保护黑颈鹤，推动人与自然和谐发展的工作经验。6月27日，省人大常委会环境与资源保护工作委员会发布了《条例》征求意见稿，广泛听取社会各界修改意见及建议。7月4日，《条例》征求意见会在云南省人大常委会召开，省人大常委会办公厅、各委（室）主要负责人对《条例》提出了修改意见，省人大常委会副主任李春林要求环境资源工作委员会结合征求意见，进一步修改整理。
7月1日起，省人大在云南省电子政务网站公布这一条例的征求意见稿，广征民意。7月21日，在昆明召开的云南省第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议对《条例》进行第一次审议，省人大常委会常务副主任晏友琼主持会议。8月7日，省人大常委会法制委员会主任委员章振国一行到大山包保护区进行《条例（草案）》二审前立法调研，并召开调研座谈会征求意见，与会领导从解决好实际问题、处理好保护与发展的关系出发，针对具体设置核心区、缓冲区和实验区问题，“生态旅游”的立法本意和目的，现状和具体内容，立法制度的科学性和可操作性，电力通讯设施危害黑颈鹤的安全以及如何改造等问题进行了热烈的讨论。8月21日，省人大法制委在昆明召开《条例》专家座谈会；9月1日，省人大法制委召开人大常委会委员座谈会讨论《条例》；9月4日，省人大常委会又召开《条例》相关部门协调会进行修改。9月23-25日，在昆明召开的云南省十一届人大常委会第五次会议审议并通过了《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》，并全文发表于2008年10月6日出版的《云南日报》。
二、实事求是从实际出发是《条例》的核心
《条例》共31条，对黑颈鹤及其越冬生活区域采取了“量体裁衣”式的保护措施，体现了严格保护、规范管理、科学利用、可持续发展和以人为本的原则，亮点频现，有利于促进保护区的可持续发展和人与自然的和谐发展。主要体现在以下五个方面：
一是以全新的“以人为本”理念制定条例
《条例》在第一条中开宗明义指出，制定条例的目的和意义是：为了加强昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区的保护和管理，促进人与自然和谐发展；第四条 规定“保护区的保护和管理坚持严格保护、规范管理、科学利用、可持续发展和以人为本的原则”。第二十二条强调“黑颈鹤等国家重点保护野生动物对周围农作物造成损害的，根据有关规定给予补偿并加大补助力度”。这就为使得《条例》具有了人性化的规定，在充分考虑保护野生动物、保护自然生态环境的同时，强调了社区群众的发展权益，使社区群众可以共享保护区发展的成果以及环保带来的益处，突破了只管保护不讲发展的传统保护思路，闪烁着“以人为本”的人本光辉，而使“人与自然和谐发展”的理念有效落到实处。
二是明确各级各部门加大对保护区的扶持力度
《条例》第七条规定：省人民政府及其有关职能部门，应当加大对保护区的扶持力度，建立保护投入机制和生态补偿机制；加大湿地保护力度，有计划地实施退耕还林还草，实施国土整治和地质灾害防治，防治水污染和水土流失；对保护区内耕地固定、草场改良、牲畜圈养等方面给予重点扶持；对农户在农村沼气、节柴改灶等农村替代能源建设方面给予倾斜；将森林、林地纳入国家或者省重点生态公益林，按照有关规定给予补偿。第八条规定，昭通市、昭阳区人民政府应当加强对保护区保护管理工作的领导，将保护区的建设和管理纳入国民经济和社会发展规划，加强对黑颈鹤和湿地的保护与宣传，妥善处理当地经济社会发展与保护的关系，加大对保护区的扶持力度，增加经费投入，加强基础设施建设，改善人民群众的生产和生活条件。此外，《条例》还明确了管理机构应当调动当地村民保护黑颈鹤及其栖息地的积极性；大山包乡人民政府和保护区村民应当配合管理机构共同做好保护工作；各村民委员会、村民小组可以结合实际，制定村规民约，增强村民保护意识，鼓励村民参与保护工作。第十七条规定保护区内应当调整优化产业结构，推广农业标准化，科学施用化肥、农家肥和农药，防治面源污染。农村集镇应当建设生产、生活污水和垃圾处理设施，推进沼气池、节能灶和以煤代柴、以电代柴等农村替代能源建设。
这些规定，给长期以来为保护黑颈鹤、保护高原湿地作出了积极贡献，一直在生活在贫困线以下的大山包保护区村民带来了发展的机遇和希望，从根本上为解决大山包群众的贫困问题，燃料缺乏问题，恢复和建设大山包湿地生态系统问题指出了切实可行的发展方向，为彻底解决“人鸟争地”的问题提供了保障。
三是充分协调各方关系改善保护区相关设施
针对大山包保护区内现有的电力、通讯等设施布局不合理，在很大程度上威胁着黑颈鹤安全的现状，《条例》第二十条明确指出：保护区内新建的电力、通信等设施，应当符合保护区总体规划，不能对黑颈鹤产生危害；黑颈鹤夜宿地和主要觅食地内已建成的电力、通信等设施对黑颈鹤产生危害的，管理机构应当与电力、通信等部门协商，按照保护区总体规划进行改造。目前在省人大常委会的协调帮助下，电力、通信等相关部门正在制定方案、落实措施，有条不紊地推进电力、通信设施设备的改造工作。为了有效杜绝保护区内建设项目污染状况，还大山包一片宁静的蓝天，永葆大自然迷人的青春和美丽，《条例》第二十一条规定：保护区内的建设项目应当执行环境影响评价制度。建设项目的污染治理设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。污染治理设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的建设项目不得投入生产或者使用。
四是采取多种有效措施保护黑颈鹤
《条例》第二条规定：保护区分为核心区、缓冲区和实验区。具体管理办法由昭通市人民政府根据有关法律、法规和本条例结合当地实际制定。昭通市人民政府应当根据保护区总体规划和黑颈鹤越冬栖息规律以及湿地生态功能特点，把黑颈鹤夜宿地和主要觅食的大海子、跳墩河、勒力寨等湿地区域作为保护重点，标明区界，予以公告。
第二十三条规定：保护区内禁止：非法猎捕黑颈鹤及其他野生动物，采集野生动植物标本；毒鱼、电鱼、炸鱼及未经批准的钓鱼、捕鱼；投放有毒的食物、种籽；销售、使用高毒、高残留农药；砍伐、开垦、烧荒，挖草皮、采挖湿地泥炭（海垡）；破坏保护区保护设施，擅自移动保护区界标；排放未经处理或者处理不达标的生活污水和工业废水，随意倾倒垃圾；影响野生动物正常生存及破坏自然环境的其他行为。
《条例》还要求在保护区开展生态旅游应限路线时间以及限定流量，规范游客行为，更好地为保护黑颈鹤实施强有力的措施。第十九条规定，在保护区内，可以按照批准的生态旅游规划，在确保保护对象不受侵害的前提下，依法开展观鸟、休闲等生态旅游活动。生态旅游活动应当严格限定人员活动的场所、路线、时间和最大日流量。《条例》还明确保护区管理机构组织或者协助有关部门和机构开展与黑颈鹤有关的科学研究，加强生态旅游管理，开展黑颈鹤保护和湿地研究的国际、国内合作项目。
五是授权保护区集中行使行政处罚权
《条例》第九条第五款规定，保护区管理机构依法集中行使与黑颈鹤和湿地保护有关的部分行政处罚权，具体方案由昭阳区人民政府拟定，报昭通市人民政府批准后实施。大山包黑颈鹤和湿地的保护管理工作，涉及《野生动物保护法》《自然保护区管理条例》《森林法》《草原法》《水法》《农业法》等一系列国家法律法规，《条例》规定“保护区管理机构依法集中行使与黑颈鹤和湿地保护有关的部分行政处罚权”，无疑可使保护区管理机构有效整合行政执法力量，避免多头执法，必将为保护区的工作开展注入生机与活力。
三、积极贯彻落实《条例》，推动生态文明建设
党的十七大报告在全面建设小康社会奋斗目标的新要求中，第一次明确提出了建设生态文明的奋斗目标。生态文明是人类在发展物质文明过程中保护和改善生态环境的成果，它表现为人与自然和谐程度的进步和人们生态文明观念的增强。提出建设生态文明，不论对于实现以人为本、全面协调可持续发展，还是对于改善生态环境、提高人民生活质量，实现全面建设小康社会的目标，都至关重要，贯彻落实《条例》对推动大山包及长江生态文明建设具有十分重要的意义。
一是贯彻落实《条例》、为构建长江生态屏障作出积极贡献
大山包保护区地处长江干流金沙江和牛栏江交汇处的高原面上，保护区内的高原湿地，是金沙江支流横江水系的源头，是云南省大型渔洞水库的主要汇水区。保护区生态环境变化，直接影响长江长江生态屏障建设、威胁渔洞水库安全，影响昭通市昭阳城区30万人口生活和工业生产用水，涉及40万亩农田的灌溉用水；《条例》的贯彻实施，必将有助于保护区生态建设的全面有序推进，为保护黑颈鹤的栖息环境和促进昭阳区生态建设，乃至推进金沙江生态环境保护、构建长江生态屏障产生积极的推动作用。
二是贯彻落实《条例》、开展生态旅游促进经济发展
大山包保护区旅游资源富集，具有发展生态旅游的独特优势，开展适度生态旅游是加快保护区经济发展，改善村民生产生活条件，加快脱贫步伐的重要举措。2006年国家林业局批准了《云南昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区生态旅游总体规划》，大山包保护区《条例》又为保护区生态旅游开发提供了法律依据。要根据《总体规划》和《条例》要求，开展生态旅游活动，利用资源优势，为地方经济发展贡献力量，要组织开展大山包保护区大羊窝生态旅游集镇、鸡公山跳墩河生态旅游景区、大海子大河边湿地科普教育片区、大山包村古民居旅游片区、小老林观光农业片区、马路村老板厂瀑布旅游景区等《修建性详规》，为生态旅游开发提供科学、规范的规划文件，指导保护区生态旅游健康发展。
三是贯彻落实《条例》、加快基础设施建设完善管理功能
根据国家林业局和省发改委的批复，大山包保护区获得国家基本建设和湿地保护投入，建设内容涉及保护区管理局综合业务用房、保护区管理所综合用房、五个管理站、湿地筑坝蓄水、湿地草场恢复、湿地科普教育中心、湿地科研监测中心等。目前已经完成大海子湿地筑坝、湿地草场恢复，黑颈鹤监测屋、潜望哨等项目。项目建成后，将进一步完善保护管理功能，使大山包湿地得以有效恢复，使湿地景观得到进一步改善，为生态旅游增加新的景点；新建的黑颈鹤监测屋、潜望哨将为游客观鸟提供方便；保护区管理所和湿地科研监测中心标本室、多媒体报告厅，将发挥游客中心的功能，实施旅游票务管理、旅游纪念品销售、旅游产品宣传展示等功能，为开展旅游提供基础条件。
四是贯彻落实《条例》、着力改善人居环境提高村民生活质量
根据《条例》要求，需要进一步加大保护区生态建设力度，着力改善人居环境、提高保护区村民生活质量。要在保护区巡护（旅游）道路建设、湿地草场建设、人居环境改造、畜牧业产业建设、环境保护建设、黑颈鹤栖息食物基地建设、农村替代能源建设等方面，进一步加大扶持力度，积极开展相关工作，争取上级生态建设扶持资金，加快建设步伐，改善基础设施条件，提高村民生活质量。
五是贯彻落实《条例》、开展国际国内合作提升保护管理能力
《条例》第十五条规定： 鼓励国内外的自然人、法人和其他组织参与保护区的建设和科学研究，加强保护区建设和管理的国际、国内交流与合作。为保护区开展国际国内合作提供了依据。2008年，大山包保护区先后与“湿地国际”中国项目办事处、美国瑞尔保护协会合作，在大山包保护区开展“通过社区参与式扶贫，加强云南大山包自然保护区黑颈鹤保护项目”；“瑞尔保护协会领导力开发项目”。为保护区村民提供沼气建设资金，发展替代能源；培养保护区业务骨干，提升保护管理能力，推进黑颈鹤保护工作健康发展。
六是贯彻落实《条例》、恢复湿地生态改善黑颈鹤栖息环境
大山包保护区尖嘴屋基小海坝湿地是保护区内另一个重要的黑颈鹤越冬栖息地，每年有300百余只黑颈鹤、数万只赤麻鸭、斑头雁、秋沙鸭等在此栖息。昭阳区人民政府决定将位于湿地内的42户村民和一所小学全部迁往跳墩河水库大坝南侧的海尾巴，建成新农村，打造农家乐旅游小村，拆除尖嘴屋基的电杆、电线后，把尖嘴屋基湿地恢复为黑颈鹤等越冬鸟类的栖息地，为候鸟越冬提供更好的栖息环境，同时又改善村民居住环境，增添旅游景观，促进和谐发展。
七是贯彻落实《条例》、开展鹤文化建设促进和谐发展
中国“鹤文化”源远流长，鹤是人们心目中吉祥、长寿的象征，要以2007年昭阳区人民政府精心编排的大型情景诗画舞蹈《鹤舞高原》，摄制的《梦里天堂--大山包》电视片为龙头，编辑出版以黑颈鹤为主要题材的邮票、画册、诗歌、散文、纪实文学、传奇故事、科普教材等文学艺术和科普作品，进一步丰富鹤的文化内涵，扩大黑颈鹤的知名度，呼唤社会关注大山包、关爱黑颈鹤，使保护环境、爱鹤护鹤成为人们的自觉行动；要扩大对外宣传，积极向社会宣传大山包、宣传昭阳区，着力营造鹤乡氛围，打造南方“鹤城”，提升昭阳知名度，促进人与自然和谐发展。
大山包保护区《条例》的制定，对合理利用自然资源、推动社区经济发展提供了科学合理的规范，为贯彻十七大精神，全面落实科学发展观、加快生态文明建设、促进大山包黑颈鹤和“国际重要湿地”的保护、加快社区经济发展提供了法律保障。大山包保护区管理局将认真学习理解《条例》的精神实质，贯彻执行《条例》的各项规定，切实加大保护及管理力度，严格依法办事，有效保护好黑颈鹤这一珍稀鸟类及其赖以生存的湿地环境，积极推动生态文明建设，为确保长江生态安全，保障国家西部大开发重点工程金沙江溪洛渡、向家坝等巨型水电站的安全建设和运行，促进经济和社会的可持续发展贡献力量。
二OO八年十月三十日
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Post By：2009-7-2 17:16:08
